发展农民新型合作经济组织的政策思路

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建立农民合作经济组织的设想1980年代末就提出来了,在过去十几年期间,各个地方政府在建立各种类型的农民合作组织方面进行了一些自发的探索,有关部门也借鉴国际经验进行了小规模的试验。但迄今为止,农民合作经济组织在我国并没有形成大的气候。十六届三中全会明确提出,支持农民按照自愿、民主的原则,发展多种形式的农村专业合作组织。2004年中央1号文件进一步提出了鼓励发展各类农民专业合作组织的具体政策:积极推进有关农民专业合作组织的立法工作;各级财政安排专门资金支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务;有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备,财政可适当给予贴息;深化供销社改革,发挥其带动农民进入市场的作用。中央1号文件提出的这些政策的实施将推动我国农民合作经济组织的发展进入一个新的阶段。

一、我国农村各类合作经济组织发展状况与存在的问题

1.目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大,覆盖面小,实力薄弱,管理制度不健全和稳定性较差等问题。中国改革开放以来,在发展新型的农民专业合作经济组织方面进行了一些探索。根据农业部农村经济体制与经营管理司统计,目前,全国建立了十几万个比较规范的农民专业合作经济组织,其中包括的各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社。专业协会是一种比较松散的合作经济组织形式。多数专业协会在民政部门登记,注册为社团组织。专业协会约占专业合作经济组织总数的85%。专业协会每年向社员收取一定数量的会费,以提供技术、信息、运销服务为主。大多数专业协会不直接为社员销售产品,没有销售收入。专业合作社是一种管理比较规范,与社员联系比较紧密的合作经济组织形式。专业合作社多数在工商管理部门登记为企业法人,约占专业合作经济组织总数的10%。股份合作社是股份制与合作制的结合,由企业、农技推广单位、基层供销社等出资作为股东,再吸收少量的农民社员组建成股份合作社。股份合作社多数有自己的企业,在工商管理部门登记为企业法人。股份合作社约占专业合作经济组织总数的5%。

但总体来看,新型农民合作经济组织的发育和成长相当缓慢,在为农民提供技术、信息、资金、物资和产品销售等服务等方面发挥的作用还很有限。目前新型农民合作组织普遍存在规模不大、发展速度不快、管理制度不健全、改组、解体过于频繁、稳定性较差等问题。之所以出现这种情况,原因是多方面的。最主要的原因有两个,一是宏观政策环境存在着许多严重阻碍合作经济发展的因素。目前,农民专业合作经济组织在工商登记中尚未取得单独的法人地位,大多数农民专业合作经济组织在没有法律保护的环境下运作。粮、棉等大宗农产品长期保留着相当程度的部门垄断,这就排除了农民合作经济组织合法涉足这些产品购销的可能。二是农民专业合作经济组织内部治理结构残缺不全,缺乏有效的制度约束。突出表现在以下三个方面:一是没有建立起社员所有的产权制度,存在产权不清的问题; 二是没有形成社员控制的决策机制和利益分配机制,内部人控制合作社运作,普通社员的参与度低。三是政府干预较多,许多合作社经营对政府的依赖性过强。

2.把供销社等服务组织改造为农民合作组织的目标并没有达到。供销合作社创立之初,是农民的合作经济组织,其后随着计划经济体制的建立和强化,供销合作社变成了国有商业的组成部分,合作经济的实质不复存在。从实际情况看,过去10几年期间尽管供销社在探索“民办”体制方面进行了探索,但由于历史包袱太重、人员过多、管理不善、机制不活等各个方面的原因,供销社无法参与市场竞争,经营萎缩,亏损严重,在农村流通领域的主渠道作用已基本丧失。目前,相当一部分基层供销社实际上已经名存实亡,丧失为农民服务的能力。目前,农民不承认供销社是他们自己的组织,供销社职工也不承认供销社是农民的组织。

农村信用合作社也存在与供销社同样的问题。农村信用合作社全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系,而实际上的产权关系是模糊的,事实上是由国家控制的。原先国家对农村信用合作社的定性是农民自己入股,为农民服务的信用合作金融组织。实际上,农村信用合作社从来就没有真正成为过合作金融组织。

3.集体经济组织普遍对农民没有足够的吸引力和凝聚力。在传统的集体经济制度下,农村集体财产的所有权和使用权是统一在一起的,农民既丧失了私人财产权,也丧失了独立经营权。以包干到户为主要形式的农村第一步改革,就其内容来讲,主要是在坚持土地集体所有的前提下,由原来高度集中的统一经营方式,逐步改革为以农户家庭分散经营为主的经营方式。“土地集体所有,农户承包经营”是传统集体经济体制在农村改革后一种新的实现形式。农村改革以来,由于农户具有了积累的功能,虽然集体土地所有的产权制度没有发生变化,但农民逐渐在集体的公地上不断地积累起私有的财产,集体经济组织在现实中已经成为一个模糊不清、难以界定的东西。相当一部分集体经济组织已逐步退化为主要承担政府下达的各项任务的组织,带有比较浓厚的行政色彩,往往只具备对社区内部事务进行管理的职能,而明显缺乏对农户提供服务的功能。一些农村集体经济组织逐步改造为企业化的组织。集体经济组织总体上存在着服务功能不强、积累功能弱化、封闭性强、合作属性较弱以及很难以独立市场主体的身份参与经济活动等一系列问题。

4.我国农产品行业协会几乎是空白,在体制上没有真正代表农民利益的组织和团体。仅有的几个行业协会都靠政府“输血”,业务范围往往仅是引入新的品种,指导生产,几乎不涉足流通领域。建立农民协会的设想虽然80年代末就提出来了,但一直没有付诸实施。

二、发展农民新型合作经济组织的政策思路

1.尊重农民的意愿和选择。自愿、自治和民主管理是合作社制度最基本的特征。发展农民新型合作经济组织必须充分尊重群众的意愿,坚持农民入社、退社自由,坚持“民办、民管、民受益”,坚持对社员以服务为宗旨。

发展合作经济,没有必要简单重复传统的合作社原则。传统的合作社原则,越来越不适应现代市场竞争的环境。例如,资本报酬有限原则,使农民不愿意向合作社投资,导致合作社资金来源的困难。又如,一人一票原则,使少数有效率的大农场在合作社中处于屈从大多数小农场的地位,导致合作社决策不合理,风险承担不平等。在一些国家,合作社的发展陷入了困境,不得不越来越依靠国家的补贴和保护。适应外部经济环境的变化,国外合作社内部制度安排的灵活性越来越大。以美国为例,美国农业部在定义农民合作社时,使用的四个主要标准是:

(1)合作社必须是由使用者拥有的组织;

(2)合作社在决策上实行一人一票制,年股份分红一般不应超过8%;

(3)与非成员的业务不能超过与合作社成员的业务量;

(4)合作社应按惠顾额向成员返还利润。

为了适应与私人公司进行竞争的需要,一些合作社开始逐渐突破这些规定。例如,美国最大的合作社农地产业1990年前实行一人一票制,其1400个基层合作社每个只有一票权。为了吸引基层合作社更多地参与到农地产业的经营中来,从1990年开始取消了“一人一票”制,开始根据每个合作社的惠顾额来确定每个合作社的投票份额。由于近10年来美国农场和合作社的数目在逐渐减少。规模却不断扩大,为了拓展业务范围,合作社与非成员的业务在稳步扩大。农地产业目前与其成员的业务占23,而与非成员的业务占到了13。总的来看,传统的以自我服务为主的合作社,适应市场竞争不断加剧的压力,正在转向开放型的经营服务为主,甚至逐步走向企业化、股份化。

2.将发展农民专业合作经济组织作为重点。通过建立各种类型的农民专业合作经济组织,为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务,实行利润返还,入股分红,逐步形成“利益共享,风险共担”的利益共同体,代表了我国农业经营体制创新的方向。从合作组织形成的方式看,可以是供销社吸收农户入股,兴办专业合作社;可以是农民自发组建专业合作社;可以是一些协会、研究会吸收农民入股发展成合作社;也可以是龙头企业吸收农户入股,组建股份合作制企业等。

探索和支持以龙头企业为主体,在自愿互助的基础上建立各种行业协会和社会性中介组织。行业协会对所属成员实行自律,政府也可以授予协会某些管理权,如市场信息发布、政策法规咨询服务、行业准入管理、市场价格协调与管理、行业损害调查和纠纷处理等。

事实证明,试图把供销社在整体上改造为合作组织的政策目标是难以实现的。有条件的供销社可以改造为农民的合作经济组织,而大多数供销社及其所属的企业,在进行产权关系界定之后,将其设定为自主经营、自负盈亏的企业组织可能更为恰当。农村信用社的改革也面临着与供销社同样的问题。在信用社改革中,不应再过多地强调其合作制的性质,而应该从各地农村的实际情况出发,因地制宜的选择组织形式。

3.制定对农民专业合作经济组织的扶持政策。农民专业合作经济组织不同于企业,也不同于公益事业,它必须通过自身的经济活动为广大成员服务,并要有一定的公共积累。为了使合作社能在经济上逐渐自立,各级政府必须给予必要的扶持。对专业合作经济组织及其成员的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等,财政给予一定补贴;专业合作经济组织可以享受其他农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业等应有的税收优惠等。

4.尽快制农民合作经济组织法。合作社作为一种独特的经济组织形式,其内部制度与现代公司型企业相比有着本质的区别。股份公司制度的本质特征是建立在利润意识基础上的资本的联合。在合作社内部,起决定作用的并不是成员在合作社中的“股金”多少。合作社的主要功能是为社员提供交易上的必要服务。合作社与社员的交易是不以盈利为目的的,这是它与公司制企业的一个重要区别。合作社的盈余,除了一小部分留作公共积累外,大部分要根据社员与合作社发生的交易额的多少进行分配。当然,合作社与其它经济主体的交易是以盈利为目的的,而且必须追求盈利的最大化。对合作社这样一种独特的经济组织形式,必须有专门的法律规范。我国近年来已先后制定了公司法、合伙企业法和私营企业法规,惟独没有制定关于合作社的法律。农民合作经济组织立法涉及的对象十分复杂。包括社区合作经济组织、供销社和农村信用社在内的传统的农村合作经济组织还处在分化和改革过程中,在立法时,要考虑到传统农村合作经济组织可能的变化,为其分化留下足够的空间。可以较为笼统的提出支持供销社领办新型农民合作组织,鼓励发展为农民服务的农村合作金融组织,支持农村集体经济组织制度创新,增强服务功能等。立法的侧重点应是新型农民专业合作经济组织。在法律上应明确其财产关系和责任形式,明确其与政府的关系,明确政府对农民专业合作经济组织的扶持政策等。合作经济与集体经济是具有实质区别的两个范畴,在立法时,要予以明确。

(作者单位:国务院发展研究中心农村经济研究部)